持续规范生态环境行政处罚全面约束执法行为

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　　生态环境部将以新《生态环境行政处罚办法》的贯彻落实为重要契机和有效抓手，深入推进生态环境领域严格规范公正文明执法，持续规范生态环境行政处罚，全面约束执法行为，切实保障当事人合法权益。

　　□ 本报记者 张维

　　“违法行为轻微并及时改正，没有造成生态环境危害后果的，不予行政处罚。初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”

　　“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”

　　上述规定来自近日生态环境部印发的新修订的《生态环境行政处罚办法》（以下简称新《处罚办法》）。与此前颁行于2010年的原《环境行政处罚办法》（以下简称原《处罚办法》）相比，新《处罚办法》还增加了从重和从轻处罚的规定。这些规定一方面是根据2021年修订后的行政处罚法所作出的针对性完善，另一方面更是释放出积极信号。在中共广东省委党校社会和生态文明教研部校聘副教授朱向东看来，这是“我国环境保护执法领域强化比例原则、体现人本执法与公平执法理念、服务优化营商环境目标”的体现。

　　新《处罚办法》自2023年7月1日起施行。

　　全面推进生态环境领域依法行政

　　距离原《处罚办法》颁行，已经过去13年的时间。在此期间，我国经济社会发展取得了多方面的成绩，也对生态环境保护提出了更多要求。

　　如对外经贸大学国家对外开放研究院研究员李长安所说，特别是党的十八大以来，在坚持绿色发展战略的大背景下，保护生态环境的法律体系日臻完善，相应的一些不符合形势发展要求的条款需要修订。

　　在李长安看来，这也是反映我国行政体制改革新要求所必需的。以深化“放管服”为重点加快转变政府职能，推进政府治理现代化取得了很大的进展，服务型政府开始确立，对行政处罚的科学性和规范性同样产生了明显的影响，而行政处罚法修订后，也要求作为下位法的《处罚办法》进行相应的修订。

　　朱向东也说，《处罚办法》在理念上与上位法保持一致，在处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等方面要进行调整和完善，避免出现法律适用问题。这些分析与生态环境部执法局有关负责人的解释可相互印证。在谈及《处罚办法》修订的主要背景时，这位负责人说，党的二十大报告再次指明了生态文明建设的重要意义，同时首次单独把法治建设作为专章论述。《处罚办法》修订是全面贯彻落实党的二十大精神，深入全面推进生态环境领域依法行政的重要体现。

　　同时，也是贯彻实施行政处罚法的具体举措。《处罚办法》作为行政处罚法的下位法，需要准确把握其基本精神和核心内容，严格遵循行政处罚法的修订情况，在处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等方面作出调整，避免法律适用的矛盾和冲突，确保依法行使生态环境行政处罚权。

　　体现宽严相济让执法有力度温度

　　对《处罚办法》的修订，也是适应生态环境保护综合行政执法新形势的现实需要。据生态环境部执法局有关负责人介绍，近年来，生态环境保护综合行政执法改革、生态环境系统监测监察执法垂直改革等取得显著进展。《处罚办法》修订对于改革进程中发生的新变化、地方亟待解决的新问题作出回应，确保新形势下生态环境执法队伍严格规范依法开展执法活动。

　　这也是推进生态环境保护领域公正文明执法的有力保障。上述负责人说，《处罚办法》修订严格遵循党中央、国务院关于依法行政的新要求，紧密联系生态环境执法实际，完善生态环境行政处罚程序、规范行政裁量权、推行行政执法“三项制度”、加大信息公开力度，增强生态环境执法的规范性和可操作性，严格约束行政执法行为，保障当事人合法权益，保障执法既有力度又有温度。

　　这种执法有力度又有温度，在很多条款中都得以体现。其中最引人注目的是增加了初次违法和无主观过错违法不予处罚、从重和从轻处罚的规定，体现出了“宽严相济”的原则。

　　如前所述，对可证明的“初次违法”和“无主观过错违法”降低了处罚力度，不过也强化了条件要求（如主观无过错须“足以证明”，违规行为的具体方法、持续时间和危害程度等方面的考量等），对初犯、违法行为轻微而又及时改正、没有造成危害的行为不予处罚。

　　在提出不予处罚、从轻处罚的同时，增加了教育方面的内容。新《处罚办法》规定：“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，生态环境主管部门应当对当事人进行教育。”

　　在市场资深研究人士、高级经济师傅子恒看来，教育方式可以视为一种“增加义务”的惩戒方式，实际上对违法行为并不是完全地不予处罚。他同时指出，新《处罚办法》对那些具有重大危害的违法行为、公然对抗执法的行为，以及明知故犯的屡次违法行为，加重了处罚力度。“这些规定更实事求是，可以为市场主体创造更加宽松的生产、经营环境，也将会促进市场主体更加自觉地遵守生态环保法律法规，做到诚信经营、守法经营。”

　　“对于没有主观过错的不予行政处罚等规定，是‘人性化’‘包容性’生态环境执法的充分体现，也是监管方式的一大创新。当前形势下，对中小微企业是一大利好，也反映了生态环境保护不能搞一刀切式执法的必要性。”李长安说。

　　将坚持严格执法与服务引导并重

　　除上述变化之外，还有很多变化值得关注。据生态环境部执法局有关负责人介绍，新《处罚办法》在文件名称、适用范围、框架结构、具体内容上都进行了修改。

　　在文件名称上，由《环境行政处罚办法》改为《生态环境行政处罚办法》。

　　在适用范围上，新增了核与辐射领域。原《处罚办法》规定“核安全监督管理的行政处罚，按照国家有关核安全监督管理的规定执行。”此次修订删除了该条，新《处罚办法》生效后，适用范围也包含核与辐射领域的行政处罚。

　　在框架结构上，修订后的新《处罚办法》条款数目由原来的82条增加至92条，整体框架不变，仍为八个章节。其中遵照行政处罚法的修改将第三章“一般程序”改为“普通程序”，同时依据行政处罚案件办理流程，按立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、决定、信息公开的顺序进行分节规定。

　　在具体内容上，修改完善处罚种类。依据行政处罚法对于行政处罚定义和种类的规定，同时梳理了现行生态环境保护法律法规规定，完善了生态环境行政处罚的种类。

　　修改完善调查取证的相关规定。细化自动监测数据的应用要求，突出标记规则的重要作用。增加了调查中止和调查终止的情形规定，将其与调查终结情形加以区分。

　　规范和细化行政处罚的程序。新增应当组织听证的条件和听证的程序要求，明确重大执法决定法制审核的范围、审核内容以及审核意见，对重大案件集体讨论的范围进行细化。

　　补充增加行政处罚信息公开的内容。在第三章“普通程序”中单独增加“信息公开”一节，对公开的主体、公开的内容、不予公开的情形、隐私保护、公开的期限、公开撤回等内容进行细化规定。

　　修改相关时限和罚款数额。根据行政处罚法规定，综合考虑现行法律法规有关罚款数额的规定以及生态环境行政执法工作实际，对立案时限、作出处罚决定的时限、适用简易程序的处罚金额、较大数额罚款等时限和数额作出了调整。

　　“下一步，我们将以新《处罚办法》的贯彻落实为重要契机和有效抓手，深入推进生态环境领域严格规范公正文明执法，持续规范生态环境行政处罚，全面约束执法行为，切实保障当事人合法权益。坚持严格执法与服务引导并重，强化行政处罚的教育功能，规范行使行政裁量权，依法实施轻微免罚，强化说理式执法，营造推动自觉守法的良好氛围。”生态环境部生态环境执法局有关负责人说。